每經(jīng)記者｜劉頌輝    每經(jīng)編輯｜劉艷美    

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展也從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向以存量提質(zhì)增效為主的階段，推進城市更新成為城市工作的重要抓手。

5月28日，國務(wù)院發(fā)布《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。作為我國首部專門針對城市更新的國家級專項規(guī)劃文件，《規(guī)劃》釋放出明確信號：未來五年，我國城市更新將從單一功能的改造，轉(zhuǎn)向民生改善、文化傳承、生態(tài)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)激活等多維協(xié)同、全面升級的新階段。

這場推動城市從“有沒有”向“好不好”深刻轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)變革，將對城市發(fā)展產(chǎn)生怎樣的深遠影響？

在清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院院長尹稚看來，隨著中國人口總量增速和城鎮(zhèn)化率增速相繼邁過拐點，城市更新正成為新型城鎮(zhèn)化“下半場”的主戰(zhàn)場。

他在接受城市進化論專訪時表示，我國城市發(fā)展的邏輯正從過去依賴“土地經(jīng)濟”的增長模式，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展，城市開發(fā)建設(shè)方式也將更加聚焦于滿足民眾實際需求。

同時，他也指出，城市更新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它“不是一項疾風(fēng)暴雨式的大規(guī)模運動，而是循序漸進、水漲船高的過程”，需要政府、市場、社會等多方主體的共同參與。

提升存量資源品質(zhì)和使用效率

城市進化論：從“十四五”規(guī)劃綱要提出“實施城市更新行動”，到“十五五”規(guī)劃綱要進一步明確“高質(zhì)量推進城市更新”，再到此次《規(guī)劃》出臺，如何看待城市更新在我國城市發(fā)展中的重要作用？

尹稚：本質(zhì)上來說，最新的《規(guī)劃》與此前中央城市工作會議保持了連貫性，總體上是落實“兩個轉(zhuǎn)向”，即我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

“兩個轉(zhuǎn)向”的形勢判斷，是基于我國人口形勢、產(chǎn)業(yè)聚集、勞動力資源等多方面因素的變化作出的。在此判斷下，原先大規(guī)模擴張式的新城新區(qū)建設(shè)時代已基本結(jié)束。

如何用好城市存量資源，提升品質(zhì)和使用效率，成為2035年之前這十年需要考慮的主要問題。

正因如此，“十五五”作為轉(zhuǎn)型起步的關(guān)鍵五年顯得尤為重要，一旦開好頭、打好樣，未來“十六五”“十七五”將能持續(xù)做下去，精準(zhǔn)實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”。

圖片來源：新華社

城市進化論：《規(guī)劃》提出了到2030年“城市開發(fā)建方式轉(zhuǎn)型初見成效”的目標(biāo)，如何理解這一轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵？

尹稚：改革開放以后很長一段時間里，我國城市發(fā)展面臨的主要矛盾是全方位的資本短缺。我們現(xiàn)在稱之為“土地經(jīng)濟”的這套打法，解決了居民住房嚴(yán)重短缺的問題，也解決了城市建設(shè)和維護資金短缺的問題。

但隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，城市增量建設(shè)的空間已經(jīng)非常有限。城市發(fā)展在“以地生財”和創(chuàng)新驅(qū)動之間出現(xiàn)了再平衡，城市的發(fā)展邏輯從原來偏重資本增值，轉(zhuǎn)向依靠實體經(jīng)濟創(chuàng)造財富。下一步城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的方向，也將更多轉(zhuǎn)向回應(yīng)方方面面的真實需求。

比如，住宅本身具備資產(chǎn)價值的雙重性，既有使用價值，也有資產(chǎn)價值，在住房短缺時代，資產(chǎn)價值的增值速度和前景不斷上升。未來，住宅的增值空間被日益壓縮，市場也將更多回歸到實實在在的居住需求上來。

推動超大特大城市“瘦身強核”

城市進化論：我們注意到，在《規(guī)劃》提出的重點任務(wù)中，培育壯大城市發(fā)展新動能被放在首位，強調(diào)要“推進超大特大城市治理現(xiàn)代化，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。未來超大特大城市發(fā)展將如何轉(zhuǎn)變？

尹稚：超大特大城市的轉(zhuǎn)型之路，其實已經(jīng)走過多年，比如北京推進減量發(fā)展、上海減少土地擴張等。

以北京為例，作為全國首個減量發(fā)展的超大城市，自新版城市總體規(guī)劃實施以來，北京有序疏解非首都功能，拆除違法建設(shè)超2.38億平方米，騰退土地超275平方公里，城市發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向“精耕細(xì)作”。

對于超大特大城市而言，一方面要通過“瘦身強核”，做強做精核心功能；另一方面，推動非核心功能向更好的價格洼地疏解，也有利于帶動周邊城市發(fā)展，避免出現(xiàn)“一城獨大”“吃干榨凈”的現(xiàn)象。

這種分工協(xié)作與空間優(yōu)化，有利于實現(xiàn)組團式網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，進而推動人工建成環(huán)境與自然環(huán)境交織融合，改善人與自然之間的互利關(guān)系，使整體人居環(huán)境更加宜居。

圖片來源：新華社

現(xiàn)階段而言，超大特大城市的高強度建設(shè)，帶來了人口的高度集聚，也攤薄了人均資源擁有量，還有不少民生短板需要補齊。在進一步加強城市發(fā)展的安全與韌性、推動城市發(fā)展更加綠色低碳方面，還有很長的路要走。

當(dāng)然，這些城市往往也是創(chuàng)新高地，通過數(shù)字化、智能化技術(shù)實現(xiàn)精細(xì)化治理，也是其優(yōu)勢所在。一旦有所突破，就能很快推廣復(fù)制。

城市進化論：《規(guī)劃》強調(diào)要推動城市特色化發(fā)展。與超大特大城市相比，縣城和小城鎮(zhèn)的城市更新，重難點在哪里？

尹稚：縣城與小城鎮(zhèn)在城市更新方面，最大的問題是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力不足。從清潔飲用水、雨污分流、排水體系、洪水和內(nèi)澇防治等角度看，相當(dāng)一部分縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施還沒有達到正常標(biāo)準(zhǔn)，欠賬較多。

因此，實現(xiàn)縣城和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力的“雙提升”非常重要。這個“雙提升”，也意味著其社會和經(jīng)濟承載能力的“雙提升”。

只有實現(xiàn)這兩個“雙提升”，當(dāng)超大特大城市進行非核心功能疏解轉(zhuǎn)移時，周邊中小城市才具備足夠的承接能力，區(qū)域發(fā)展動能也才能順暢地從中心城市向周邊區(qū)域擴散。

不過，單靠縣城和小城鎮(zhèn)自身的力量實現(xiàn)提升難度較大，未來應(yīng)更加注重與高能級城市間的合作，解決其發(fā)展動力欠缺和不足的難題。

用一句形象的話來講，就是要學(xué)會“傍大款、抱大腿”，主動在更大空間尺度和發(fā)展方向上尋找“外援”，引入外部發(fā)展動力。這是推進縣城和小城鎮(zhèn)城市更新的重點、也是難點所在。

注重發(fā)揮社會資本的獨特作用

城市進化論：《規(guī)劃》提出，在城市更新中培育創(chuàng)新生態(tài)。這一過程中如何避免“重改造輕產(chǎn)業(yè)”，真正形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)？

尹稚：城市更新既要破解當(dāng)下的存量問題，也要面向未來日益增長的發(fā)展需求。

當(dāng)前，首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、賽事經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，且迭代速度極快。在這樣的趨勢下，高質(zhì)量的城市更新必須確立更綜合的目標(biāo)，實現(xiàn)生活與生產(chǎn)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市繁榮同步等。

從近年來的實踐來看，城市更新項目中業(yè)態(tài)策劃優(yōu)先、中長期運營評估優(yōu)先已成常態(tài)。經(jīng)驗證明，重改造輕產(chǎn)業(yè)，或者說重建設(shè)輕運營，這種發(fā)展方式在城市更新中是行不通的。唯有不斷挖掘優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的增值服務(wù)潛力，切實提升資產(chǎn)的綜合價值，才能實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展。

在這一過程中，尤其要注重發(fā)揮社會資本的獨特作用。在過往成功實踐中，社會資本的核心貢獻往往不在于單純的重資產(chǎn)投入，而在于其敏銳的市場嗅覺——即如何通過精準(zhǔn)策劃新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，為城市更新注入源源不斷的內(nèi)生動力。

圖片來源：新華社

城市進化論：當(dāng)前城市更新還面臨哪些主要挑戰(zhàn)？如何突破瓶頸、創(chuàng)新發(fā)展？

尹稚：目前，城市更新越來越多地從“點狀改造”走向“片區(qū)更新”。這一轉(zhuǎn)變看起來簡單，實踐中需要突破很多難題。

比如不同的土地性質(zhì)對應(yīng)不同的使用年限，當(dāng)項目需要匯集政府、企業(yè)、社會資本的力量共同推進時，投資高度多元化，產(chǎn)權(quán)難以厘清。這背后不單單是技術(shù)挑戰(zhàn)，還需要大量法律法規(guī)創(chuàng)新支持。

在我參與城市更新的實踐中，感受最大的問題是如何破解巨大的資金需求與日益增長的城市更新需求之間的反差。

《規(guī)劃》的總體要求提到，“盡力而為、量力而行”。這意味著城市更新不是一項疾風(fēng)暴雨式的大規(guī)模運動，而是循序漸進、水漲船高的過程。

我經(jīng)常講的一個觀點是：城市不死，城市更新就不會停止。任何一次更新，都是根據(jù)當(dāng)時所具備的資源來推動。當(dāng)需求提升了，功能就跟不上了，更新便會不斷地滾動下去，用更高的標(biāo)準(zhǔn)、更新的建設(shè)質(zhì)量、更好的功能品質(zhì)，替代原來不合時宜的設(shè)施和配置。

毫無疑問，任何一項城市更新，最終目的是綜合性資產(chǎn)保值增值。這類增值不僅僅與建造質(zhì)量相關(guān)，更多還與維護運營關(guān)系密切。這意味著城市更新不是短時間完成的，而是一個可持續(xù)發(fā)展的過程。

封面圖片來源：新華社